Главная Мы предлагаем М.И.Л.И.Ф. Команда и контакты
 

§ ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ПРОЕКТЫ - Отложенное предложение (Эксперт, Россия, 25.02.2012г.)

ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ПРОЕКТЫ - Отложенное предложение

Тулкин Ташимов

25 февраля 2011

Эксперт (Казахстан)

Казахстанское правительство инициирует крупные проекты по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП). Помешать их реализации могут несовершенство правовой базы и дефицит инструментов инвестирования

В Казахстане завершается строительство 150-километровой железнодорожной линии Шар - Усть-Каменогорск. Это первый концессионный инфраструктурный проект в РК, и скоро он будет готов к запуску - ожидается, что полномасштабная эксплуатация дороги начнется ближайшим летом. Рельсы уже уложены, строители перевозят по ним свои грузы, идет монтаж сопутствующей инфраструктуры. Но есть и другие инфраструктурные проекты, которые предполагается реализовать по схеме ГЧП. Их судьба пока неясна - они могут столкнуться с рядом препятствий. Это и несовершенство законодательной базы, и отсутствие единого государственного органа, отвечающего за ГЧП, а также поспешность казахстанского правительства, стремящегося получить все и сразу, а не частями и поэтапно.

Планов громадье

Режим ГЧП должен сводить воедино интересы общества и бизнеса. Государство, получая финансирование для капиталоемких, долго окупаемых проектов, не утрачивает над ними контроль, а бизнес приобретает доступ к ранее закрытым сферам экономики, например транспортной инфраструктуре и жилищно-коммунальному хозяйству (ЖКХ), и гарантии возврата инвестиций со стороны государства. Оно, в свою очередь, получает дополнительный бонус - частный капитал достается ему в комплекте с эффективными управленцами и передовыми технологиями. Именно поэтому во всем мире механизмы ГЧП используются в основном для развития инфраструктуры. По данным Всемирного банка, с 1990 по 2003 год в развивающихся странах и странах с переходной экономикой появилось 2700 проектов, из них около 80% - проекты в транспортной сфере.

Казахстан заинтересовался ГЧП лишь три года назад, осознав очевидное: критический износ дорожной инфраструктуры, отсутствие новых дорог и почти полный развал систем ЖКХ может бумерангом ударить по темпам роста экономики. Тот же проект Шар - Усть-Каменогорск позволил расширить сразу несколько узких мест в инфраструктуре РК. Линия соединяет крупный железнодорожный узел Рудного Алтая (Усть-Каменогорск, Риддер, Зыряновск) кратчайшим путем с транзитной магистралью "Турксиб" в районе станции Шар и обеспечивает выход Восточного Казахстана в другие регионы республики. Дальность перевозок по сравнению с существующим маршрутом через станцию Локоть сокращается на 311 км, отпадает необходимость прохождения двойного таможенного контроля и проезда по территории России 82 км. Доставка пассажиров и грузов ускоряется на 12-14 часов. Дорога имеет большое социальное значение, так как позволит увеличить объемы пассажирских перевозок и благоприятно скажется на конкурентоспособности продукции ВКО на рынках Узбекистана, Кыргызстана, Туркменистана, Ирана, Афганистана и других стран.

Источниками финансирования проекта стали акционерный капитал оператора проекта - "Досжан темир жолы" и облигационный заем. Акционерный капитал по проекту составил 1,3 млрд. тенге, а первый выпуск облигаций - 30 млрд. Стоимость всего проекта определена в 31,3 млрд. тенге. По окончании срока концессии в 2028 году объект будет передан в собственность государства.

Первый опыт

Строительство линии Шар - Усть-Каменогорск позволило на практике отработать механизмы ГЧП. При этом, как выяснилось, ни государство, ни бизнес не были вполне готовы к работе на принципах партнерства. Как указывает заместитель председателя правления АО "Фонд устойчивого развития "Казына" Кайрат Айтекенов, основной проблемой стало отсутствие законодательной базы. Реализация проекта началась еще летом 2005 года, а закон РК "О концессиях" был принят лишь в 2006 году.

Еще одной проблемой стала специфика финансирования проекта Шар - Усть-Каменогорск. Так как львиная доля инвестиций (30 млрд. тенге) привлекалась путем размещения на Казахстанской фондовой бирже инфраструктурных облигаций, на первый план вышел вопрос защиты интересов держателей долговых бумаг и предоставление им определенных гарантий. Вплоть до лета 2010 года государственное поручительство по облигациям "Досжан темир жолы" предоставлялось только на период строительства объекта. В результате, как заметил г-н Айтикенов, "держатели облигаций не были защищены от риска дефолта концессионера в период эксплуатации объекта, что существенно снижало привлекательность облигаций, выпущенных в рамках проекта".

В августе прошлого года мировые рынки столкнулись с кризисом ликвидности, и сразу существенно сузились кредитные линии западных банков казахстанским эмитентам. "Мы вынуждены были размещать свои облигации с более высокой ставкой доходности, - признается председатель правления АО "Досжан темир жолы" Нуржан Маханов. - Потрясения на фондовых рынках усложняют и удорожают привлечение инвестиционных средств, в частности для инфраструктурных проектов". Г-н Маханов, правда, не уточнил, насколько пришлось повысить доходность бумаг.

Также в августе 2010 года казахстанское правительство изменило условия по облигационным займам концессионера, продлив его на весь период обращения долговых бумаг, вплоть до 2028 года. Как отметил г-н Маханов, "внесенные изменения увеличили инвестиционную привлекательность проекта и гарантийные условия, направленные на защиту интересов инвесторов". Реакция накопительных пенсионных фондов оказалась предсказуемой: в условиях дефицита ликвидных бумаг на Казахстанской фондовой бирже они за короткий срок скупили долговые бумаги концессионера. Последний в довольно оптимистичном духе трактует меры правительства, считая, что такая форма защиты интересов инвесторов будет "способствовать успешной реализации не только проекта Шар - Усть-Каменогорск, но и всех будущих концессионных проектов".

Бумага для обоев?

Экспертное сообщество не вполне разделяет подобный оптимизм. Субъекты отечественного бизнеса считают законодательную базу под проекты ГЧП неоптимальной. В первую очередь это касается ликвидности долговых бумаг.

"Наш фонд как инвестиционный институт не готов покупать бумаги, если по ним нет полной ясности, - говорит заместитель председателя правления НПФ "Народного банка" Нуржан Алимухамбетов. - Помните, что произошло с "голубыми фишками" казахстанской экономики? В свое время мы просили вывести их на фондовый рынок, но когда их бумаги на бирже появились, брать не стали. Основная причина - отсутствие четких и понятных механизмов, гарантирующих возврат средств. В частности, мы ощутили слабую защищенность миноритарных владельцев".

Акцент на гарантии со стороны государства - характерная черта неразвитых рынков, коим и является Казахстан. Бизнес старается максимально загрузить гарантиями государство, не доверяя его институтам и методам управления. "Со стороны государства важно не перегрузить рисками и обязательствами частника, - утверждает старший банкир ЕБРР Ульф Хиндстром, - это может оттолкнуть серьезных инвесторов. Не менее важно, чтобы государство не слишком щедро предоставляло гарантии и платежные обязательства, так как это может привести к неуправляемым финансовым рискам и незапланированным выплатам из бюджета". Достаточно вспомнить неудавшийся опыт ГЧП в проекте тоннеля под Ла-Маншем, когда, по мнению специалистов, государство переложило все бремя финансирования на частный сектор.

По словам руководителя сектора инфраструктуры в Центральной Азии представительства Всемирного банка Кристофа Боша, в большинстве стран с развитыми рынками инфраструктурные облигации выпускаются частными компаниями без каких-либо государственных гарантий, потому что они используются для финансирования надежных, тщательно структурированных сделок при надлежащей поддержке проекта государством. Иначе говоря, правительствам, считают представители международных финансовых организаций, не следует осуществлять прямую поддержку инструментов финансирования (к примеру, облигаций). Поэтому лучше сосредоточить внимание на самих проектах и их перспективах с точки зрения стабильности генерирования доходов. Такую точку зрения поддерживает г-н Бош. Он уверен, что инфраструктурные облигации зачастую оказываются полезными инструментами для привлечения финансовых ресурсов в рамках ГЧП, но только в той мере, в какой хорош сам проект. Жесткая увязка вопроса с качеством проекта - вполне допустимый фактор, если исходить из сложной схемы ГЧП. "В мире имеется множество примеров неудачных концессий, - считает г-н Хиндстром, - которые были плохо и наспех подготовлены за нереально короткие сроки. Неудачи надолго портят репутацию страны-инициатора концессии, а во второй раз произвести хорошее первое впечатление невозможно".

Зачем огород городить

Перед казахстанскими властями стоит задача соблюсти паритет интересов и рисков, выбирать для ГЧП такие объекты, которые не только соответствуют государственным планам, но и могут принести коммерческую отдачу. Еще более важным обстоятельством в партнерстве бизнеса и государства является стабильность заключенных контрактов.

Следует отметить, что в Казахстане государство не склонно доверять бизнесу. Депутат мажилиса парламента РК Егор Каппель заявляет, что перед запуском проектов ГЧП необходимо "обозначить отношение нашего бизнеса к механизмам ГЧП", задаваясь вопросом, "будет ли это спекулятивный бизнес для отмывания денег или это бизнес на партнерских, объективных отношениях?".

Со своей стороны бизнес не испытывает большого доверия к государству в целом и его структурам, отвечающим за ГЧП, в частности. В соответствии с положениями бюджетного кодекса РК концессионер при получении поручительства со стороны государства обязан, во-первых, оплатить 2% от стоимости проекта и застраховать всю сумму поручительства или гарантии. Исходя из цены вопроса (в случае с Шар - Усть-Каменогорск это 30 млрд. тенге), на казахстанском рынке довольно проблематично найти страховую компанию, способную пойти на такие существенные риски. Во-вторых, сам факт страхования госгарантий не очень вяжется с необходимостью соблюсти баланс интересов сторон. Государство фактически самоустраняется от рисков по проекту, и ответственность по бумагам ложится на плечи концессионера.

Что делать

Бизнес-сообщество считает, что количество уже озвученных правительством проектов (см. "ГЧП, которые нас ждут") должно плавно перейти в качество и ясные правила игры. Необходимо четко прописать критерии отбора проектов и концессионеров. По мнению г-на Алимухамбетова, данные критерии нужны для того, чтобы казахстанский бизнес мог осуществлять стратегическое планирование. Без понимания, какие сектора экономики будут подниматься, на каких условиях и какими темпами, подобное планирование практически невозможно. Бизнес предлагает проводить тендеры и конкурсы по проектам ГЧП максимально прозрачно, чтобы отсечь даже намек на сговор или недобросовестную конкуренцию. И точно определить, по словам г-на Алимухамбетова, какие механизмы финансирования будут использованы: госгарантии, налоговые льготы, просто деньги из бюджета или натурный грант. Потенциальные отечественные концессионеры также предлагают государству создать реестр проектов, где можно в перспективе увидеть все задумки казахстанских властей. В частности почерпнуть информацию об объеме инвестиций, источниках и механизмах финансирования, периоде окупаемости проектов.

Международные финансисты рекомендуют казахстанскому правительству избавиться от хронической болезни "левизны" в экономике. Они полагают, что сегодня казахстанские власти относятся к схеме ГЧП как к волшебной пилюле, которая подходит ко всем проектам и во всех ситуациях.

По сути, проекты, предлагаемые к реализации, не предназначены для привлечения крупных иностранных инвесторов. Они подготовлены с учетом местных условий и для привлечения казахстанских субъектов. Но не постоянно деньги можно найти в Казахстане, поэтому проекты должны быть понятны и для иностранных инвесторов. При этом для повышения привлекательности концессий на международных рынках необходимо наличие нескольких факторов. Во-первых, выработать четкую и понятную для инвесторов концепцию ГЧП. Во-вторых, создать единый государственный орган, отвечающий за ГЧП, не распыляя полномочия в нескольких госорганах. В-третьих, усовершенствовать закон РК "О концессиях", устранив пункты об одностороннем прекращении договора концессии со стороны государства, нереальных сроках концессий и другие.

Сегодня сложилась ситуация, когда казахстанское правительство очень нуждается в оптимизации расходов бюджета и привлечении частного бизнеса в проекты, требующие долгосрочных и значительных по объемам инвестиций. Отечественный бизнес, потеряв возможность осуществлять "короткие" инвестиции в рынок недвижимости и ощутив жесткую конкуренцию на потребительском рынке, проявляет интерес к большим инфраструктурным проектам. Третьим, причем немаловажным звеном в проектах ГЧП являются международные финансовые институты. Доверие с их стороны означает не только привлечение к инициированным в Казахстане проектам крупных иностранных инвесторов, но и богатый опыт концессий, высокий уровень менеджмента, доступ к дешевым деньгам и внешним рынкам.

Только в условиях сложения вышеуказанных трех факторов проекты ГЧП станут реально возможны. При любом другом раскладе планы останутся на бумаге, которая, как принято считать, все стерпит.

ГЧП, которые нас ждут

На сегодняшний день приоритетными для Казахстана можно считать 19 проектов.

В декабре 2010 года определены концессионеры по проектам электрификации железной дороги Макат-Кандыагаш и строительства железнодорожного участка Ералиево-Курык. Ими стали соответственно ТОО "Нуржол ЭНЕРДЖИ" и ТОО "Астана-АРЭК". Работы по этим проектам уже ведутся: Макат-Кандыагаш должен быть введен в эксплуатацию в 2015 году, а Ералиево-Курык - в 2014-м. Причем по обоим проектам срок концессии определен в 23 года.

Более-менее понятна ситуация с проектами железных дорог Мангышлак-Баутино, Бейнеу-Саксаульская, Жетиген-Хоргос, электрификации железнодорожных участков Достык-Актогай, Агтогай-Мойнты, строительством электростанции в г. Кандыагаше, инфраструктуры нефтехимического комплекса в Атырауской области, Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД), реконструкцией пассажирского терминала аэропорта Актау. Уже есть желающие пойти на ГЧП. Так, по проекту Мангышлак-Баутино претендентов на роль концессионера двое - ТОО "Railways Development" и ТОО "Каспийский камень", по проекту строительства инфраструктуры нефтехимического комплекса в Атырауской области - ТОО "VTN Oil" и ТОО "Karabatan Power Station". По проекту реконструкции пассажирского терминала Актау концессионер определен на тендере, состоявшемся в ноябре 2010 года. Им стало ТОО "ATM Grup Uluslararasi Havalimani Yapim ve Isletme Ltd.Sti", турецкая фирма с большим опытом строительства аэропортовой инфраструктуры. По данным проектам имеется ТЭО, но вопрос по срокам проведения других тендеров остался открытым.

Не совсем ясна ситуация по проектам строительства железных дорог Аркалык-Шалкар, Жезказган-Кызылорда, Жезказган-Саксаульская, Аркалык-Шубарколь, электрификации железнодорожной ветки Алматы-Актогай, строительства ТЭЦ-1 в Астане. По ним пока нет даже ТЭО, поэтому потенциальным инвесторам видны лишь приблизительные подсчеты по объемам инвестиций. Вызывают довольно большие опасения перспективы платной автодороги Алматы-Чолпон-Ата. Генеральным спонсором проекта еще в прошлом году выступил Евразийский банк развития, а ЕБРР обещал выделить средства на разработку ТЭО, причем одна малоизвестная казахстанская фирма даже заявила о готовности вложить в проект 30 млн. долларов. Однако дальше громких заявлений дело так и не пошло.

Дорога с двусторонним движением

О проблемах, режиме и перспективах ГЧП в Казахстане мы поговорили с главным экономистом по бизнес-планированию ТОО "Научно-исследовательский институт транспорта и коммуникаций" Романом Андруцким.

- При каких условиях инфраструктурные проекты, которые предполагается реализовать на принципах ГЧП, станут инвестиционно привлекательными для казахстанского бизнеса?

- Основным условием привлекательности инвестиций в инфраструктурные проекты является решение максимального баланса интересов государства, частного сектора и доступность объектов инфраструктуры потребителям. Реальное разделение рисков и гарантии стабильности контрактов, вот, пожалуй, основные факторы успеха крупных инфраструктурных проектов. Пока в Казахстане нет реального разделения рисков, поскольку по действующим нормам концессионер должен профинансировать проект, застраховать привлекаемый капитал, если он хочет получить правительственные гарантии или поручительство, обеспечить эффективную эксплуатацию и окупаемость объекта и передать его в установленный срок государству. Очевидно, что передаваемое концессионеру имущество в виде натурного гранта также переходит в собственность государства. Таким образом, государство сохраняет за собой пассивную позицию.

- Что мешает использованию механизмов ГЧП в Казахстане?

- Перед тем как сделать покупку в магазине, особенно дорогую, мы обязательно подумаем, отвечает ли продукт нашим требованиям, предпочтениям по сроку службы, качеству. Взвесим все, что принято называть потребительскими характеристиками. Инвестор, перед тем как вложить свой капитал в тот или иной бизнес, делает свой SWOT-анализ (применяется для стратегического планирования. - "ЭК"), тщательно оценивает выгоды, затраты, риски и альтернативные варианты инвестирования.

Поэтому ряд предложенных правительством концессий буксует из-за недостаточной внутренней нормы доходности (IRR), длительности возможного срока окупаемости инвестиций, отсутствия надежного гарантированного рынком спроса на услуги и продукты этих проектов. Соотношение требуемой инвестором премии за риск и реальная отдача от проектов не выдерживается, потому для таких проектов государству необходимо разрабатывать новые модели ГЧП, возможно, использовать софинансирование, а в каких-то случаях и прямое субсидирование. Эти механизмы не предусмотрены действующим законом "О концессиях", хотя могли бы реанимировать ряд проектов.

- Как разделить функции между государством и бизнесом?

- Государство могло бы взять на себя финансирование инфраструктуры, а частные партнеры - заплатить за оборудование и другие производственные фонды. Эта схема успешно применена при создании транспортной автобусной системы Transmilenio в Боготе. Так, частный сектор обеспечил услуги перевозки пассажиров и приобрел подвижной состав, а государство профинансировало проектные и строительные работы по обустройству остановочных пунктов, обособленных полос, системы светофорного регулирования и др.

В Казахстане создание собственного автобусного парка частным перевозчикам не по карману. В случае если такая инфраструктура будет предоставляться государством, то поступления от перевозки пассажиров могли бы покрывать текущие затраты и инвестиции на приобретение автобусов. Эта форма обеспечила бы контроль со стороны государства и повышение качества услуг, выведя из тени один из секторов экономики.

- Что может получить государство от привлечения субъектов отечественного бизнеса к крупным инфраструктурным проектам? Что в свою очередь получит бизнес от участия в ГЧП?

- По green fields-проектам государство получит новые объекты инфраструктуры после окончания срока концессии. Если речь идет о уже существующих объектах, то основным мотивом для государства считается признание того факта, что частный бизнес - эффективный менеджер, который не может рассчитывать на финансирование из бюджета и должен организовать деятельность таким образом, чтобы покрыть свои затраты, обеспечить приемлемую маржу при достойном качестве продукта (услуг).

Большое значение для государства имеет возможность привлечения дополнительных вливаний в те сферы, финансирование которых лежит тяжелым бременем на бюджете и в то же время без определенных уступок не привлекает частный капитал. Инвестор ориентируется как на возможность получения доходов от дополнительного вида деятельности, так и на открывающиеся преимущества в виде инвестиционных преференций, доступа к более дешевым источникам финансирования и находящихся в собственности государства активам, предоставляемым в виде натурных грантов.

 

Наши новости и издания

Февраль 2016
Начата работа над новой статьей А. Э. Вершинина и М. Ю. Простова, посвященная практике НФТ в разных странах мира, включая Австралию, Индонезию, Южную Корею, США, Великобританию и другие страны мира. Одновременно подходит к концу работа над совместной статьей А. Э. Вершинина и О. В. Белой "О системах риск-менеджмента в области инвестиций и инвестиционных проектов в России: право, практика, перспективы". Статья будет завершена в конце этого года. и представлена в ряд российских и зарубежных экономических изданий.
 
Январь 2016
Подготовлен черновой вариант книги А. Э. Вершинина: "Прикладной риск-менеджмент при реализации инвестиционных проектов: право, практика, перспективы (PPP)". После авторской редакции книга будет представлена ряду российских и зарубежных издательств. Отдельные главы книги можно будет вскоре почитать в соответствующих разделах сайта.
 
Декабрь 2015
В журнале "Финансы и кредит" вышла статья А. Э. Вершинина и М. Ю. Простова "Об эффективности принимаемых на государственном уровне мер по внедрению новых финансовых технологий в систему экономического развития Российской Федерации". Статью можно почитать в одноименном журнале № 6, февральский выпуск.
 

инвестиции в недвижимость всегда надежны